Kriteria Penggarap yang Diakui Panitia Pengadaan Tanah

LEGAL OPINION

Question: Penggarap kebun yang tidak bisa tunjukkan bukti kepemilikan tanah, dapat ganti-rugi pembebasan lahan tidak? Penggarap kan, yang selama ini senyatanya menguasai dan mengelola fisik tanah kebun.

Brief Answer: Bila dilihat dari peraturan perundang-undangan, peraturan pemerintah terutama perihal petunjuk pelaksanaan pengadaan tanah untuk kepentingan umum, segala hasil kegiatan penggarap diberikan ganti-rugi pembebasan lahan, seperti pohon-pohon milik penggarap kebun, pemilik tanah girik, pemukim yang telah bermukim selama puluhan tahun, dsb.

Namun, demi menghindari moral hazard, mengingat Panitia Pengadaan Tanah dapat terancam pidana bila terjadi kerugian negara dengan memberi ganti-rugi kepada pihak yang dianggap tidak berhak, maka praktik peradilan telah membuat beberapa syarat tambahan.

Pertama, dibentuknya preseden perihal maksud dari “penguasa tanah” dimaknai bukan sebagai penguasa fisik, namun penguasa yuridis. Kedua, diatas tanah Hak Pengelolaan milik pemerintah, penggarap tidak mendapat menuntut hak ganti-rugi. Ketiga, perihal perizinan usaha penggarap, apakah kegiatan penggarapan tersebut memiliki legalitas perizinan atau tidak. Singkat kata, kini untuk mengklaim ganti-rugi pembebasan lahan, tidak lagi semudah dahulu.

PEMBAHASAN:

Sebagai ilustrasi konkret, SHIETRA & PARTNERS merujuk putusan Mahkamah Agung RI sengketa pengadaan tanah register Nomor 3536 K/Pdt/2016 tanggal 16 Januari 2017, perkara antara:

1. PT ANGKASA PURA I (PERSERO); 2. KEPALA KANTOR WILAYAH BADAN PERTANAHAN NASIONAL PROPINSI DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA, selaku KETUA PANITIA PELAKSANA PENGADAAN TANAH BANDARA BARU YOGYAKARTA di KULON PROGO, sebagai Para Pemohon Kasasi dahulu Para Termohon Keberatan; melawan

- MUJI LESTARI, selaku Termohon Kasasi dahulu Pemohon Keberatan.

Termohon Keberatan I (Kepala Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Daerah Istimewa Yogyakarta), merupakan Ketua Panitia Pelaksana Pengadaan Tanah untuk Pembangunan Bandara di Yogyakarta. Selaku pelaksanan pengadaan tanah untuk kepentingan umum, menjadi pihak yang bertanggung jawab terhadap inventarisasi dan pendataan untuk nominasi serta pemberian nilai ganti kerugian, baik yang bersifat fisik maupun non fisik, yang terdampak dalam area Rencana Pembangunan Bandara.

Termohon Keberatan II (PT. Angkasa Pura I Persero), merupakan pihak yang bertanggung-jawab dan berkewajiban untuk melakukan pembayaran ganti-kerugian. Sementara itu, Pemohon Keberatan adalah petani tambak, yang mengelola usaha tambak sebagai mata pencaharian, di atas tanah Paku Alam Ground (PAG), seluas 2.299 m².

Lokasi lahan tambak yang diusahakan Pemohon Keberatan, masuk area terdampak rencana pembangunan bandara. Di lokasi tempat usaha tambak yang dikelola Pemohon Keberatan tersebut, termasuk sebagai kawasan peruntukan perikanan budi daya perikanan air payau, sesuai Peraturan Daerah Kabupaten Kulon Progo Nomor 1 Tahun 2012, dimana hasil produksi usaha tambak yang dikelola Pemohon Keberatan berupa udang.

Pemohon Keberatan mendalilkan, secara yuridis usaha tambak yang dikelola Pemohon Keberatan seharusnya mendapatkan ganti-rugi, sebagaimana:

a. Pasal 33 huruf (f) Penjelasan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 yang menjelaskan kerugian lain yang dapat dinilai adalah kerugian non fisik yang dapat disetarakan dengan nilai uang, karena kehilangan usaha atau pekerjaan, biaya pemindahan tempat, biaya alih profesi dan nilai atas properti;

b. Pasal 65 ayat (1) Peraturan Presiden Nomor 71 Tahun 2012 tentang Penyelenggaraan Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum;

c. Pasal 56 ayat (1) a Perda Nomor 1 Tahun 2012 tentang Rencana Zonasi Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Tahun 2011-2030 yang secara tegas menerangkan bahwa arahan pengembangan zona perikanan budi-daya dengan mengembangkan perikanan budi daya air payau.

Tanggal 21 Juli 2016, Termohon Keberatan I (Panitia Pelaksana Pengadaan Tanah) mengundang warga masyarakat petani tambak yang masuk dalam daftar nominatif pemberian ganti-rugi usaha tambak yang terdampak Rencana Pembangunan Bandara, dihadiri oleh Pemohon Keberatan dan Para Warga Masyarakat Petani Tambak Desa Jangkaran, Kecamatan Temon, Kabupaten Kulon Progo.

Dalam pertemuan tersebut, Termohon Keberatan I justru menyampaikan bahwa terhadap usaha tambak yang dikelola Pemohon Keberatan, tidak diberikan penilaian ganti-kerugian atau usaha tambak para petani tambak tersebut. Bagi warga petani tambak yang keberatan, oleh Panitia Pelaksana Pengadaan Tanah diminta mengajukan gugatan kebertatan ke Pengadilan, paling lambat 14 hari kerja.

Pemohon Keberatan mengolah lahan untuk budi-daya tambak memerlukan biaya yang cukup besar, karena untuk pembuatan tambak dan perlengkapanya seperti pada lahan tambak yang dikelola Pemohon Keberatan dengan luas 2.299 m² dibutuhkan biaya sebesar Rp68.412.000,00.

Pelaksanaan pengadaan tanah untuk bandara terkait kebijakan dari Para Termohon Keberatan yang tidak memberikan ganti-kerugian terhadap usaha tambak petani tambak, antara lain terhadap usaha tambak yang dikelola Pemohon Keberatan, maka Pemohon Keberatan sebagai petani tambak telah kehilangan mata pencaharian dan mengalami kerugian berupa modal dan hasil keuntungan usaha tambak yang dikelola oleh Pemohon Keberatan.

Dalam kaedah penjelasan Pasal 33 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012, terdapat objek pembebasan lahan yang mendapat ganti-kerugian, meliputi:

a. Kerugian fisik/langsung, berupa: 1. tanah; 2. ruang atas tanah dan bawah tanah; 3. bangunan; 4. tanaman; 5. benda yang berkaitan dengan tanah;

b. Kerugian non fisik / tidak langsung: berupa kerugian lain yang dapat dinilai.

Untuk mengelola usaha tambak tersebut, Pemohon Keberatan telah mengeluarkan biaya yang cukup besar, sehingga sudah semestinya Termohon Keberatan memberikan sejumlah ganti-rugi kepada pengelola usaha tambak yang kehilangan mata pencaharian dan mengalami kerugian terhadap modal usaha maupun keuntungan yang diharapkan.

Terhadap gugatan sang petambak, Pengadilan Negeri Wates kemudian menjatuhkan Putusan Nomor 101/PDT.G/2016/PN.WAT., tanggal 21 September 2016, dengan amar sebagai berikut:

“MENGADILI :

1. Mengabulkan Keberatan Pemohon Keberatan untuk sebagian;

2. Menetapkan bentuk ganti-kerugian terhadap tambak udang milik Pemohon Keberatan Muji Lestari dengan ukuran luas 2.299 m2, terletak di Desa Jangkaran, Kecamatan Temon, Kabupaten Kulon Progo dengan batas-batas: ... berupa uang dengan besarnya ganti-kerugian sejumlah Rp160.930.000,00 (seratus enam puluh juta sembilan ratus tiga puluh ribu rupiah);

3. Menghukum Termohon Keberatan I dan Termohon Keberatan II untuk melaksanakan pemberian ganti-kerugian kepada Pemohon Keberatan dalam bentuk uang dengan jumlah Rp160.930.000,00 (seratus enam puluh juta sembilan ratus tiga puluh ribu rupiah);

4. Menolak keberatan Pemohon Keberatan untuk selebihnya.”

Pihak pemerintah mengajukan upaya hukum kasasi, dengan pokok keberatan bahwa pihak Pakualaman selaku pemilik tanah, tidak pernah memberikan ijin baik lisan maupun tertulis kepada Pemohon Keberatan untuk membuka maupun mengelola tambak udang di tanah Hak Milik Kadipaten Pakualaman (PAG).

Pemda Kabupaten Kulon Progo tidak pernah menerbitkan ijin usaha tambak udang dalam bentuk Tanda Pencatatan Usaha Pembudidayaan Ikan (TPUPI) atas nama Pemohon Keberatan. Sebagaimana diatur dalam Undang Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta, pada Pasal 33 ayat (4) diatur:

“Pengelolaan dan Pemanfaatan tanah Kesultanan dan Tanah Kadipaten oleh pihak lain harus mendapatkan izin persetujuan Kesultanan untuk tanah Kesultanan dan izin persetujuan Kadipaten untuk Tanah Kadipaten.”

Tambak udang Termohon Kasasi tidak pernah mendapatkan ijin ataupun tidak ada terdaftar/tercatat pada Dinas Kelautan, Perikanan dan Peternakan Kabupaten Kulon Progo sesuai dengan data/pembukuan yang ada pada Dinas. Perbuatan Pemohon Kebetaran yang tidak mendaftarkan pengelolaan budidaya udang yang diklaim ditambaknya tersebut, dengan demikian secara nyata melanggar:

1. Peraturan Bupati Kulon Progo Nomor 71 Tahun 2015 tentang Pedoman Usaha Pembudidayaan Ikan dalam Pasal 5, yang mengatur: usaha pembudidayaan ikan wajib memiliki ijin usaha perikanan dibidang pembudidayaan. Ijin usaha perikanan dibidang pembudidayaan, yaitu ijin Usaha Perikanan, diberikan dalam bentuk SIUP (Surat ijin Usaha Perikanan) atau TPUPI (Tanda Pencatatan Usaha Pembudidayaan Ikan);

2. Lampiran Keputusan Menteri Kelautan dan Perikanan tanggal 23 Juli 2004 Nomor KEP.28/MEN/2004, tentang Pedoman Umum Budidaya Udang di Tambak pada Point 5.2.butir (3), menyebutkan: “Usaha budidaya udang dapat dilakukan oleh perorangan atau badan hukum (Perusahaan, Koperasi atau BUMN/BUMD), dengan ketentuan bagi perorangan yang mengusahakan budidaya udang dengan luas kurang dari 10 hektar wajib mendaftarkan usahanya pada Dinas Kabupaten/Kota setempat.”

Usaha tambak udang dimaksud Pemohon Keberatan, dikelola / digarap di atas tanah Pakualaman (PAG) yang notabene bukanlah tempat / zonasi peruntukan tambak udang, sehingga bertentangan dengan Pasal 53 ayat (1) huruf d Perda Kabupaten Kulon Progo Nomor 10 Tahun 2014 tentang Rencana Zonasi Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil Tahun 2014-2034, meski benar zona lokasi tempat tambak yang diklaim milik Pemohon Keberatan adalah diperuntukkan bagi pertanian dan peternakan.

Pemerintah dengan demikian tidak mengetahui Pemohon Keberatan mengelola tambak udang di Desa Jangkaran, Kabupaten Kulon Progo sejak Tahun 2013, karena usaha tambak udang Pemohon Keberatan tidak pernah terdaftar.

Seluruh pelaku usaha pembudidayaan ikan air payau/budidaya udang di tambak di Kabupaten Kulon Progo baik yang telah berdiri sebelum maupun setelah berlakunya Peraturan Bupati Kulon Progo Nomor 71 Tahun 2015 tentang Pedoman Usaha Pembudidayaan Ikan, wajib mendaftarkan usahanya kepada Dinas Kelautan, Perikanan dan Peternakan Kabupaten Kulon Progo.

Pihak Dinas Kelautan, Perikanan dan Peternakan Kabupaten Kulon Progo telah pernah melakukan bimbingan teknis kepada perwakilan Kelompok Usaha Budidaya Ikan pada sekitar Tahun 2014 dan Tahun 2015, juga pernah melayangkan surat Pemberitahuan / Teguran kepada Para Petambak Udang Vaname di luar zonasi peruntukan, melarang usaha budidaya perikanan air payau/tambak udang yang berada di kawasan yang tidak sesuai peruntukannya.

Penilai Pertanahan dari Kantor Jasa Penilai Publik (KJPP) sebagai penilai pertanahan yang resmi ditunjuk oleh pihak Angkasa Pura I selaku Instansi yang memerlukan tanah, memberikan pula keterangan, faktor-faktor aset yang dinilai per bidang tanah, sesuai dengan Undang Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan Bagi Kepentingan Umum, meliputi:

a. Tanah;

b. Ruang atas tanah dan bawah tanah;

c. Bangunan;

d. Tanaman

e. Benda yang berkaitan dengan tanah; dan/atau

f. Kerugian lain yang dapat dinilai;

Disebutkan pula, tidak semua objek pengadaan tanah yang tercantum dalam daftar nominatif dapat dilakukan penilaian/dapat dihitung nilainya oleh Penilai Pertanahan dikarenakan adanya keharusan dari Penilai Pertanahan untuk mengidentifikasi lebih lanjut tentang feaseable legality dari objek pengadaan tanah yang dinilai, yang selanjutnya disebut dengan adjustment di antaranya adalah kesesuaian legalitas tentang objek yang akan dinilai.

Tambak udang yang diklaim milik Pemohon Keberatan, dinilai Penilai Pertanahan sebesar Rp0,00 (nol rupiah) dengan alasan pada saat dilakukan penilaian oleh Tim Penilai Pertanahan dari Kantor Jasa Penilai Publik (KJPP), tambak udang tersebut tidak mempunyai kesesuaian atau kelayakan legalitas hukum karena lokasi tempat tambak udang tersebut berada di-luar zonasi peruntukannya, karena telah melanggar Pasal 53 ayat (1) huruf (d) Perda Kabupaten Kulon Progo Nomor 10 Tahun 2014 tentang Rencana Zonasi Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil Tahun 2014-2034, mengatur: “Sub Zona Tambak berada di Desa Jangkaran dan Desa Banaran.”

Selanjutnya dalam lampiran II Perda Kabupaten Kulon Progo Nomor 10 Tahun 2014, tertera bahwa khusus Desa Jangkaran zonasi peruntukan tambak hanya berada di Dusun Pasir Mendit, dan Dusun Kadilangu sedangkan untuk Desa Banaran hanya berada di Dusun Trisik.

Tidak ada pula data pendukung tertulis yang membenarkan si Termohon Kasasi (semula Pemohon Keberatan) adalah Pemilik tambak yang sah. Pelaksana Pengadaan Tanah mempertegas lagi tentang status legalitas kepemilikan tambak dengan mengirimkan surat kepada Bupati Kulon Progo untuk mempertanyakan perijinan seluruh tambak yang ada di Desa Sindutan dan Desa Jangkaran, Kabupaten Kulon Progo, ternyata diperoleh jawaban dari Pemerintah Kabupaten Kulon Progo, ternyata usaha tambak yang berada di lokasi calon Bandara Internasional Yogyakarta Kabupaten Kulon Progo, semuanya tidak ada yang berijin (termasuk usaha tambak yang digarap Pemohon Keberatan).

Apabila Penilai Pertanahan melakukan penilaian terhadap tambak udang yang diklaim sebagai milik Pemohon Keberatan yang notabene berlokasi di luar zonasi peruntukannya serta tidak memiliki ijin usaha dari Pemerintah Kabupaten Kulon Progo, maka akan berdampak terhadap terjadinya kerugian keuangan Negara dikarenakan pemberian ganti-kerugian kepada pihak yang tidak berhak, dan hal ini nantinya bisa menjadi temuan Badan Pemeriksa Keuangan RI yang akan mengaudit kinerja dan pertanggungjawaban Penilai Pertanahan.

Jika memang Pemohon Keberatan membuka usaha Tambak sejak Tahun 2013, maka pada Tahun 2014 modalnya sudah kembali, sehingga sudah tidak ada kerugian yang dialami oleh Termohon Kasasi bahkan, sudah mendapatkan keuntungan berlipat ganda. Apabila benar Termohon Kasasi menabur benih udang baru di tambak pada bulan Agustus 2014 dan panennya pada bulan November 2014, maka pada bulan Desember 2014 Pemohon Keberatan sudah sadar untuk semestinya mulai bersiap menutup usaha tambak yang digarapnya, karena lokasi usaha tambak udang Pemohon Keberatan tidak sesuai lagi dengan zonasi peruntukannya, mengingat Perda perihal rencana tata ruang telah resmi diberlakukan sejak tanggal 1 September 2014.

Peraturan Menteri Kelautan dan Perikanan Nomor KEP.28/MEN/2004, tentang Pedoman Umum Budidaya Udang yang masih berlaku dan belum pernah dicabut sampai sekarang ini, dalam bagian Lampiran pada Point 5.2. Butir (3), diatur pula:

”Usaha budidaya udang dapat dilakukan oleh perorangan atau badan hukum (Perusahaan, Koperasi atau BUMN/BUMD), dengan ketentuan bagi perorangan yang mengusahakan budidaya udang dengan luas kurang dari 10 Hektar wajib mendaftarkan usahanya pada Dinas Kabupaten/Kota setempat.”

Pemohon Keberatan tidak termasuk dalam kategori “Pihak Yang Berhak” menerima ganti-rugi, dikarenakan tidak satupun fakta yang membuktikan Pemohon Keberatan termasuk sebagai: (sebagaimana diatur dalam Pasal 17 ayat (2) Peraturan Presiden Nomor 71 Tahun 2012 tentang Penyelenggaraan Pengadaan Tanah Bagi Kepentingan Umum.)

a. Pemegang hak atas tanah;

b. Pemegang hak pengelolaan;

c. Nadzir untuk tanah wakaf;

d. Pemilik tanah bekas milik adat;

e. Masyarakat hukum adat;

f. Pihak yang menguasai tanah negara dengan iktikat baik; [Note Penulis: butir inilah kata kuncinya sebagai filter terakhir ‘Pihak Yang Berhak’.]

g. Pemegang dasar penguasaan atas tanah dan/atau;

h. Pemilik bangunan, tanaman, atau benda lain yang berkaitan dengan tanah.

Pemohon Keberatan bukan menggarap / mengerjakan tambak diatas tanah negara, melainkan menggarap / mengerjakan tanah untuk tambak diatas tanah milik Kadipaten Pakualaman status tanahnya bernama Pakualaman Ground (PAG). Berkaitan dengan status garapan tambak diatas tanah PAG, tidak ada yang berizin.

Menjadi kontradiktif bila Pemohon Keberatan justru meminta ganti-rugi, karena jelas sudah diatur dalam Undang-Undang Nomor 51 Prp Tahun 1960 tentang Larangan Pemakaian Tanah Tanpa Ijin Yang Berhak, yang sampai saat ini masih berlaku, dalam Pasal 2 yang terdapat kaedah normatif: Dilarang memakai tanah tanpa ijin yang berhak atau kuasanya yang sah. Dengan kata lain, Pemohon Keberatan adalah “penyerobot lahan”.

Penerima ganti-rugi yang bernak, semestinya pihak Kadipaten Pakualaman, bukan penggarap (usaha tambak). Perihal apakah Kadipaten Pakualaman akan memberikan tali asih/kompensasi kepada penggarap atau tidaknya, bukan menjadi tanggung-jawab Panitia Pengadaan Tanah.

Dimana terhadap berbagai keberatan Pemda, Mahkamah Agung membuat pertimbangan serta amar putusan sebagai berikut:

“Menimbang, bahwa terhadap alasan-alasan tersebut Mahkamah Agung berpendapat :

“Bahwa alasan-alasan permohonan kasasi dari Pemohon Kasasi I dan II tersebut dapat dibenarkan, karena Judex Facti/Pengadilan Negeri Wates telah salah menerapkan hukum dengan pertimbangan sebagai berikut:

- Bahwa pengertian ‘pihak yang menguasai’ objek pengadaan tanah adalah pihak yang menguasai secara sah;

- Bahwa sesuai fakta persidangan penguasaan Pemohon Keberatan atas objek pengadaan tanah dalam perkara a quo adalah tanpa persetujuan pemilik yaitu Pakualam atau alas hak lainnya yang sah, sehingga penguasaan Pemohon Keberatan atas objek pengadaan tanah dalam perkara a quo adalah penguasaan yang tidak sah, karena itu Pemohon Keberatan bukan termasuk pihak yang berhak sebagaimana dimaksud dalam ketentuan Pasal 1 angka 3 juncto Pasal 40 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum;

- Bahwa dengan demikian maka keberatan dari Pemohon Keberatan tersebut tidak beralasan, sehingga keberatan tersebut harus ditolak;

“Menimbang, bahwa berdasarkan pertimbangan diatas, dengan tidak perlu mempertimbangkan alasan kasasi lainnya, Mahkamah Agung berpendapat bahwa terdapat cukup alasan untuk mengabulkan permohonan kasasi dari Para Pemohon Kasasi: 1. PT ANGKASA PURA I (PERSERO) cq. PROYEK MANAGER PERSIAPAN PEMBANGUNAN BANDARA BARU INTERNASIONAL YOGYAKARTA di KABUPATEN KULON PROGO, DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA, 2. KEPALA KANTOR WILAYAH BADAN PERTANAHAN NASIONAL PROPINSI DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA selaku KETUA PANITIA PELAKSANA PENGADAAN TANAH BANDARA BARU YOGYAKARTA di KULON PROGO, dan membatalkan Putusan Pengadilan Negeri Wates Nomor 101/Pdt.G/2016/PN Wat., tanggal 21 September 2016, serta Mahkamah Agung mengadili sendiri perkara ini dengan amar putusan sebagaimana yang akan disebutkan di bawah ini;

“M E N G A D I L I :

“Mengabulkan permohonan kasasi dari Para Pemohon Kasasi: 1. PT ANGKASA PURA I (PERSERO) cq PROYEK MANAGER PERSIAPAN PEMBANGUNAN BANDARA BARU INTERNASIONAL YOGYAKARTA di KABUPATEN KULON PROGO, DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA, 2. KEPALA KANTOR WILAYAH BADAN PERTANAHAN NASIONAL PROPINSI DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA selaku KETUA PANITIA PELAKSANA PENGADAAN TANAH BANDARA BARU YOGYAKARTA di KULON PROGO, tersebut;

“Membatalkan Putusan Pengadilan Negeri Wates Nomor 101/Pdt.G/2016/PN Wat., tanggal 21 September 2016;

“MENGADILI SENDIRI:

- Menolak Keberatan Pemohon Keberatan untuk seluruhnya.”

…

Kriteria Penggarap yang Diakui Panitia Pengadaan Tanah