LEGAL OPINION
Question: Ada sebuah peraturan di bawah undang-undang yang saat ini menjadi kendala besar bagi kami, yakni sebuah peraturan kepala BPN yang diterbitkan tahun 2010 (Perkaban 2010). Permasalahan timbul, dimana terdapat salah satu ketentuan dalam Perkaban 2010 tersebut yang sejak tahun 2010 belum pernah diterapkan, namun mendadak pada saat ini diterapkan secara keras oleh berbagai kantor pertanahan di Indonesia. Pasal tersebut cenderung dan bahkan seringkali disalah-gunakan oleh aparatur di kantor pertanahan, dimana mereka dapat melonggarkan keberlakuan pasal tersebut untuk tidak diberlakukan jika diberikan pungutan liar. Pasal tersebut pada praktiknya menjadi ajang pemerasan terselubung oleh aparat di kantor pertanahan kepada masyarakat yang membutuhkan pelayahan pertanahan. Pertanyaan kami, dapatkah kami mengajukan uji materiel terhadap Perkaban 2010 tersebut kepada Mahkamah Agung?
Answer: Mahkamah Agung menyadari peran penting sifat kasuistis suatu perkara. Secara prosedural formil, telah kadaluarsa untuk mengajukan hak uji materil (HUM) ke hadapan MA atas suatu peraturan perundang-undangan dibawah Undang-Undang yang diterbitkan sebelum tahun 2011. Namun, secara kasuistis, Mahkamah Agung akan melihat bahwa secara materiel Perkaban 2010 tersebut belum pernah diterapkan. Secara ilmu peraturan perundang-undangan, terdapat istilah “berlaku efektif”-nya suatu peraturan, bisa berupa pasal khusus yang mengatur mengenai keberlakuan efektinya, atau secara praktik materiel kapan suatu peraturan perundang-undangan tersebut diberlakukan dalam praktiknya secara de facto. Nah, jika pada praktiknya Perkaban tersebut baru diberlakukan pada tahun 2015, berarti saat ini Anda masih memiliki legal standing untuk mengajukan HUM dengan dasar bukti argumen bahwa secara materiel Perkaban yang memberatkan Anda tersebut baru diberlakukan saat ini.
EXPLANATION:
Surat Edaran Mahkamah Agung (SEMA) Nomor 4 Tahun 2014 jo. SEMA Nomor 5 Tahun 2014, menyebutkan sebagai berikut:
“Permasalahan: Tentang Putusan MA yang inkonsistensi dalam perkara HUM. Hasil Rapat Pleno Kamar TUN sebelumnya tanggal 11-13 April 2012 telah merumuskan bahwa Perma Nomor 01 Tahun 2011 tidak berlaku surut. Oleh karenanya pengajuan HUM terhadap peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang yang diterbitkan dan pernah diajukan sebelum dikeluarkan Perma tersebut (Perma Nomor 01 Tahun 2011) diberlakukan Perma Nomor 01 Tahun 2004. Sedangkan peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang yang diterbitkan sebelum dikeluarkan Perma tersebut (Perma Nomor 01 Tahun 2011) dan belum pernah diajukan HUM diberlakukan Perma Nomor 01 Tahun 2011; Namun inconcreto terdapat penerapan hukum yang berbeda, khususnya terhadap peraturan perundang-undangan yang diterbitkan sebelum Perma No. 1 Tahun 2004, ada yang menerapkan aturan tenggang waktu sebagaimana diatur dalam Perma No. 1 Tahun 2004 dan ada yang menerapkan Perma No. 1 Tahun 2011 yang tidak mengenal tenggang waktu.”
“Jawab Pleno Mahkamah Agung: Pengajuan HUM terhadap Peraturan perundang-undangan pada prinsipnya tidak ada batas waktu, namun harus menggunakan tolok ukur yang jelas (ada pembatasan), yaitu tidak boleh melanggar asas retroaktif dan nebis in idem. Oleh karenanya penerapan Perma Nomor 01 Tahun 2011 tentang HUM tidak boleh berlaku surut, sehingga terhadap peraturan perundang-undangan yang terbit sebelum Perma Nomor 01 Tahun 2011, dan belum pernah diajukan berlaku Perma Nomor 01 Tahun 2004.”
Sementara itu Pasal 2 Ayat (4) Peraturan Mahkamah Agung (PERMA) Nomor 1 Tahun 2004 tentang Hak Uji Materiil menyebutkan: “Permohonan Keberatan diajukan dalam tenggang waktu 180 (seratus delapan puluh) hari sejak ditetapkan peraturan perundang-undangan yang bersangkutan.”
Bandingkan dengan PERMA Nomor 1 Tahun 2011 tentang Hak Uji Materiil, yang mengatur substansi yang sama, dengan perubahan ketentuan sebagai berikut:
“Menimbang: bahwa oleh karena itu penentuan batas waktu 180 (seratus delapan puluh) hari seperti yang disebutkan dalam Pasal 2 ayat (4) tersebut diatas, sudah seharusnya dihapuskan dan/atau dicabut dari materi Peraturan Mahkamah Agung RI tersebut. Namun demikian secara kasuistis harus dipertimbangkan kasus demi kasus tentang hak yang telah diperoleh para pihak-pihak yang terkait sebagai bentuk perlindungan hukum bagi mereka.”
Lantas, kapan efektif pelaksanaan putusan putusan uji materiil oleh MA tersebut? Berikut dinyatakan oleh Pasal 8 PERMA Nomor 1 Tahun 2011:
“1. Panitera Mahkamah Agung mencantumkan petikan putusan dalam Berita Negara dan dipublikasikan atas biaya Negara;
“2. Dalam hal 90 (sembilan puluh) hari setelah putusan Mahkamah Agung tersebut dikirim kepada badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang mengeluarkan Peraturan Perundang-undangan tersebut, ternyata Pejabat yang bersangkutan tidak melaksanakan kewajibannya, demi hukum Peraturan Peraturan perundang-undangan yang bersangkutan tidak mempunyai kekuatan hukum.”
PERMA Nomor 1 Tahun 2011 menegaskan, terhadap putusan mengenai uji materiil oleh MA ini, tidak dapat diajukan upaya hukum apapapun, termasuk tidak dapat diajukan Peninjauan Kembali.
Namun, SEMA Nomor 4 Tahun 2014 bertentangan dengan Pasal 10 PERMA Nomor 1 tahun 2011. Pasal 10 PERMA Nomor 1 Tahun 2011 mengatur: “Pada saat mulai berlakunya Peraturan Mahkamah Agung ini, Peraturan yang telah ada mengenai Hak Uji Materiil tetap berlaku bagi gugatan, permohonan keberatan yang telah diterima oleh Mahkamah Agung.”—Mengapa bertentangan?
Ketentuan Peralihan artinya adalah ketentuan transisionil atas suatu perubahan peraturan. Maknanya, ketika PERMA No.1 Tahun 2011 diterbitkan sementara saat itu terdapat “gugat/permohonan” keberatan lewat Hak Uji Materil, maka terhadap Uji Materiil yang dimohonkan saat itu adalah PERMA No. 1 Tahun 2004. Barulah, setelah PERMA No.1 Tahun 2011 diterbitkan, dan ada yang baru akan mulai mengajukan permohonan Uji Materiil, maka saat itulah baru berlaku ketentuan PERMA No.1 Tahun 2011.
Tidaklah dapat MA menyatakan bahwa terhadap peraturan perundang-undangan yang terbit sebelum tahun 2011, katakan peraturan perundang-undangan di tahun 2010 kebawah, tetap diberlakukan PERMA Nomor 1 Tahun 2004—pandangan ini keliru sepenuhnya.
Perlu digarisbawahi, PERMA tentang uji materiil ini adalah hukum acara alias hukum formil, bukan hukum materiil, sehingga asas legalitas hanya berlaku dalam hukum materiil.
Contoh, dalam hukum materiil pidana, suatu tindakan tertentu dilarang pada tahun 2010, sementara si pelaku tertangkap dan disidangkan saat ini, meski kini perbuatan tersebut tidak lagi dilarang, namun si pelaku tetap dapat dijerat dan dipidanakan.
Namun, sekali lagi yang perlu ditegaskan, asas non-retroactive sifatnya hanya berlaku untuk hukum materiil, bukan hukum acara/hukum formil. Sehingga, terhadap peraturan perundang-undangan yang terbit dibawah tahun 2011 sekalipun, tetap berlaku PERMA No.1 Tahun 2011.
BUKTI: Ambil contoh, bagi suatu perkara perdata, baik bibit sengketa yang terjadi sejak sebelum tahun 2002 sekalipun, tetap diwajibkan menempuh proses mediasi sebelum berperkara di pengadilan meskipun ketentuan mengenai wajib mediasi baru terbentuk sejak Peraturan Mahkamah Agung (PERMA) No. 1 Tahun 2008 tentang Prosedur Mediasi Di Pengadilan Mahkamah Agung RI. PERMA mengenai wajib mediasi, adalah hukum acara / hukum formil.
Bagi yang memiliki teori lain, saya mengajukan satu pertanyaan: bisakah atas benih sengketa perdata yang terjadi pada tahun 2000 yang baru akan Anda ajukan gugatan saat ini, mengelak dari keberlakuan PERMA Tahun 2008 tentang kewajiban menempuh mediasi di pengadilan tersebut?
Hukum formil atau hukum acara ini, memiliki sifat netralitas, sehingga ia terlepas dari isu apakah ia retroaktif atau tidak (berlaku surut atau tidak). Tidak relevan suatu kaidah dalam hukum formil dilarang atau tidaknya, karena hukum acara bersifat netral. Berbeda dengan hukum materiil yang bersifat punitive dan bertendensi.
Jika tidak ditafsirkan dan tidak dimaknai demikian, berarti MA melanggar Pasal 11 PERMA No.1 Tahun 2011: “Pada saat mulai berlakunya Peraturan Mahkamah Agung ini, Peraturan Mahkamah Agung RI No. 1 Tahun 1993, Peraturan Mahkamah Agung RI No. 1 Tahun 1999 dan Peraturan Mahkamah Agung No.1 Tahun 2004 tentang Hak Uji Materiil dinyatakan tidak berlaku.”
Penghalusan Hukum terjadi pada beberapa putusan Uji Materiel oleh Mahkamah Agung yang menghapus/menghaluskan keberlakuan dari ketentuan mengenai tenggat waktu daluarsanya untuk mengajukan uji materiel ke hadapan MA, antara lain terdapat dalam putusan:
1. Putusan Hak Uji Materiil Nomor 25 P/HUM/2006 tanggal 30 Agustus 2006;
2. Putusan Hak Uji Materiil Nomor 41 P/HUM/2006 tanggal 21 Nopember 2006;
3. Putusan Hak Uji materiil Nomor 37 P/HUM/2008 tanggal 18 Maret 2009;
4. Putusan Hak Uji Materiil Nomor 03 P/HUM/2011 tanggal 25 April 2011;
Salah satu putusan Mahkamah Agung RI lainnya yang tidak lagi membatasi Hak Uji Materiil dengan kadaluarsa, ialah Putusan Hak Uji Materil Nomor 38 P/HUM/2015 tanggal 23 Desember 2015 dimana penulis menjadi kuasa hukum tunggal dari pihak Pemohon yang berhasil membatalkan salah satu ketentuan dalam Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 1 Tahun 2010 tentang SOP BPN.
Sebenarnya istilah Hak Uji Materiil sebagaimana disebutkan dalam PERMA No.1 Tahun 2011 adalah kurang tepat. Perhatikan definisi Hak Uji Materiel dalam PERMA tersebut: “Hak Uji Materiil adalah hak Mahkamah Agung untuk menilai materi muatan peraturan perundang-undangan di bawah Undang-Undang terhadap peraturan perundang-undangan tingkat lebih tinggi.”
Definisi tersebut keliru, mengingat konstitusi RI memberikan hak tersebut kepada warga negara untuk mengajukan Hak Uji Materiil, jadi hak tersebut bukan berada pada isntansi MA, namun MA-lah yang mengemban kewenangan untuk memeriksa dan memutus Uji Materiil peraturan perundang-undangan dibawah UU.
Satu hal yang penting untuk digarisbawahi, Hak Uji Materiil bukan hak dari MA, namun adalah kewajiban bagi MA untuk memeriksa dan memutus. “Hak”, memiliki arti sebagai “dapat iya memeriksa” dan dapat juga dimaknai “dapat tidak memeriksa”. Sehingga, semestinya definisi Hak Uji Materiil ialah: “Kewajiban Mahkamah Agung untuk memeriksa dan memutus permohonan Uji Materiil Keberatan dari Pemohon Keberatan.”
KESIMPULAN: Terdapat dua kemungkinan atas keberlakuan efektif suatu peraturan perundang-undangan: Pertama, ia ditempatkan dalam Lembaran Negara dan diatur di dalam batang tubuh peraturan tersebut kapan peraturan tersebut akan mulai berlaku, apakah satu bulan kemudian atau satu tahun kemudian, atau tempo kurun waktu lainnya. Kedua, ia berlaku secara materiil di lapangan—sekalipun ia secara yurdis efektif berlaku, namun bila secara sosioligis tidak pernah diberlakukan, artinya ia belum berlaku efektif (dalam konteks untuk menjadi titik start/mulai tempo kurun waktu hak mengajukan uji materiil). Pemaknaan kedua ini tidak dapat digunakan untuk memaknai konteks lain selain daripada cara penghitungan kurun waktu pengajuan hak uji materiil.
…
© Hak Cipta HERY SHIETRA.
Budayakan hidup JUJUR dengan menghargai Jirih Payah, Hak Cipta, Hak Moril, dan Hak Ekonomi Hery Shietra selaku Penulis.